第1章海南空管分局气象台开展安全风险隐患工作研讨

　

第三，摆地摊不完全属于公民的物质帮助权。

[28]在马格德堡被洗劫的过程中，平民死者约达24，000人。美国《租借法案》不仅对反法西斯同盟国最终战胜轴心国的侵略具有巨大的军事意义，而且对战后建立国际社会新秩序和人权保护也有深远的政治意义。

[36]三、格劳秀斯对近代国际法的贡献由于格劳秀斯的《战争与和平法》在国际法作为一个单独的法律学科出现的过程中起决定性的作用，他长期被广泛视为国际法之父。格劳秀斯认为对国家具有约束力的法律不仅仅是其明示意志的产物。如前所述，在第二次世界大战期间，劳特派特就运用格劳秀斯的学说，在1941年1月备忘录中论证了美国《租借法案》的合法性、在1942年7月备忘录中提出设立特别国际法庭对纳粹德国战犯进行审判。这样做时，《（纽伦堡）宪章》是否在国际法中确立了一项新原则？我们不这么认为。格劳秀斯传记的荷兰作者亨克·内伦（Henk Nellen）指出：对格劳秀斯几个世纪以来影响的详细描述汗牛充栋。

西方自然法学说一般都是围绕着正义、善恶、人类良知等命题展开的。[84]1914年第一次世界大战爆发后，禁止主权国家任意发动战争、整个世界有权判断和惩罚这种行为的格劳秀斯观点开始引起人们的注意，曾出现格劳秀斯时代（Hour of Grotius）的概念。[40]比如,在美国,受到攻击或者严重威胁时,总统决定向外国派遣军队前必须得到国会授权。

参见陈聪:《紧急状态的事实判定与法律规定》,《理论探索》2015年第1期,第112页。但同时，洛克(Locke)也认为，人的理性是有限的，立法者不是上帝，难以预见所有事情，尤其是那些突发性的紧急事项。法律状态的理论基础有很多，具有代表性的主要是专政理论和绝对主义、相对主义和自由主义理论两种。[8]前者着重阐释例外状态的生成原因，而后者的论述重点是例外状态的具体内容。

他认为，只要存在迫切需要的大义，国家就可以悬置法律，行使超越法律的特权。具体而言，决策事由一般仅限于一些非常严重的可能会给国家稳定和公共利益带来重大风险或损害的紧急事项。

[49]参见刘小冰:《紧急状态下公民权利克减的逻辑证成》,《法学》2021年第7期,第31-32页;王祯军:《论紧急状态法制中的不可克减原则》,《河北法学》2012年第9期,第41页。[40]其次是紧急状态和应急状态。还比如，执行权行使的程序在紧急状态下会被允许进行一定简化，以赋予政府高度的自由裁量权，使其能够在紧急事项的应对上做到即时处置，并充分发挥主观能动性，尽快控制或延缓事态蔓延。禁止未经国会授权在国外驻扎军队60天以上,到期时须在30天内撤离。

[46]同被称为克减条款的还有《欧洲人权公约》的第15条和《美洲人权公约》的第27条。在审理过程中，为了表达对行政机关自由裁量权和主观能动性的尊重，人民法院多是保持一定克制和谦抑，奉行相对宽松的审查和追责态度。二是紧急状态的应对主体主要以文职官员为主，辅之以军队介入。[4]比如,河北、辽宁、湖北等多个地方通过召开新闻发布会的方式宣布本辖区进入紧急状态或者战时状态。

[28]参见江振春:《美国国家紧急状态的前世今生》,《世界知识》2019年第4期,第67-69页。关于紧急状态的延长或终止，目前处于一种法治空白。

必要理论最早可以追溯至12世纪初，其核心观点是必要性中没有法律,代表性人物有格拉提安(Gratian)、阿奎那(Aquinas)等。相对主义理论主张法律体系应保留足够的灵活性，让紧急权力在法律范围之内而不是超越法律，但政府在应对紧急事项时可以采取任何措施，权力集中、权利受限等都是被允许的。

[54]参见林鸿潮:《应急行政行为的司法认定难题及其化解》,《政治与法律》2021年第8期,第130-136页。[48]参见梅扬:《论比例原则在紧急状态下的特殊适用规则》,《人权》2021年第4期,第83页。[11]洛克(Locke)的这种特权理论对美国早期的统治者产生了较大影响。专政理论源流于古罗马共和早期，应对紧急事项的各项权力虽集中于独裁官一人之手，但此专政并不等于专制，更不是暴政，其来源于法律的授予。部分地方的行政机关还会根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第50条有下列行为之一的,处警告或者二百元以下罚款;情节严重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款:(一)拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定和命令的之规定,对违反疫情防控规定的当事人予以行政处罚。[46]《西班牙宪法》第55条第1款规定，在依法宣布紧急状态时，中止宪法规定的人身自由、住宅不受侵犯、通讯秘密受保障、自由选择住所和迁徙、和平集会与游行示威自由等。

[2] 据环球网记者统计，截至2020年3月19日，全球共有43个国家为应对传染病疫情宣布进入紧急状态，法国、韩国还分别宣布进入战时状态战争状态。2003年，SARS危机直接暴露了我国在紧急事项应对上的规范和机制缺陷，国家又制定了《突发公共卫生事件应急条例》(2003年)、《中华人民共和国突发事件应对法》(2007年)等，并修改完善了《中华人民共和国传染病防治法》(2004年)。

[23]具体到紧急状态法律实践，按照实质法治理论的逻辑，基于维护公共利益的需要，确实可以对政府权力的运行规则作出些许调整。紧接着，2007年颁行的《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)第69条第1款规定：发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。

[8]参见孟涛:《紧急权力法及其理论的演变》,《法学研究》2012年第1期,第112页。[41]参见林鸿潮:《应急状态和紧急状态有什么区别?》,《中国应急管理报》2020年8月15日,第7版。

更何况，统治者在遇到紧急事项并寻求应对策略时，是无法预知紧急事项的具体内容与细节的，每一种紧急事项还都存在差异，因此，法律无需应对，事实上也没有能力应对紧急事项。在此框架下，人们越发重视紧急状态机制设置的科学化问题，力求更加精准、有效地发挥其制度效能。在我国，紧急状态立法始终是同现代法治建设进程相伴而行的。在其应对上，政府各部门之间的统筹协调至关重要，一般都会成立专门的指挥机构，应对措施的保障性色彩较为浓厚。

但无论如何改变，人权保障、权力限制等基本法治精神和原则绝不能被祛除，政府仍须在公共利益需要的范围内严格依法、有序活动。[9]中世纪的神学大师阿奎那(Aquinas)则在《神学大全》中重申了必要理论:当危险迫近，来不及把问题向当局提出时，需要本身可以允许权宜行事，因为需要临头无法律。

比如，2013年修订的《中华人民共和国传染病防治法》第12条规定：在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。[48]2021年第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订的《中华人民共和国行政处罚法》新增的第49条规定：发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。

即便在应对具有突发性、风险性等特征的紧急事项时，政府也只有在得到法律授权的前提下才能采取各种紧急措施，这是法制社会的题中之义。与常规状态法律体系相比,紧急状态法律体系并非即刻启动实施,而是受到严格的条件约束,即紧急状态法律体系在正常状态下是处于备而不用的状态,其基本功能是预防性的,只有在发生战争、动乱、重大传染病疫情等紧急事项时才会启动实施。

两者的区别在于，形式法治理论比较注重法律的形式，主要关注法律怎么说，而不关注法律说的是什么，即社会公众应严格守法。在此背景下，中世纪的教会法学家格拉提安(Gratian)在其《教令集》中首次提出了必要之事无需法律的著名格言，可谓必要理论之萌芽。在其应对上，为降低地方干涉和影响，一般由上级政府或者中央政府的专业管理部门主导负责，地方政府则协助配合，在展开充分、及时救援的基础上严格按照法律规定进行调查和追责。它们不会对公民权利造成太大影响，更何况事后还可以进行补正。

再加上，随着科学技术的进步以及全球化进程的不断推进，人类活动的频率逐渐增多、活动的范围日益扩大，人类进入了一个以风险为本质特征的风险社会。作为一种介于战争状态和应急状态之间的非常状态，紧急状态执行权的行使确需展现诸多特殊性面相，但仍须坚守法治底线，恪守基本法治精神和原则，这是紧急状态法治状态属性的必然要求。

比如，1976年，美国国会在制定《全国紧急状态法》(National Emergencies Act)的基础上，随后又陆续通过了《国际紧急经济权力法》(International Emergency Economic Power Act)、《罗伯特·斯坦福灾难救济与紧急救助法》(Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistant Act)、《公共健康服务法》(Public Health Service Act)等。如前所述，紧急状态和应急状态对公共利益影响的全局性和深刻性依次递减，政府在其中所享有的应对措施也存在种类和强度上的差异。

戴西(Dicey)则强调特权行动必须得到议会的事后确认。[20]在此背景下，法律状态的观点开始受到学者们的广泛批评。

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